Три начала российских дорог

Дороги издавна считаются слабым местом российской экономики. Такова плата за протяженность российской территории, непростой климат и многие десятилетия пренебрежения рыночными методами развития инфраструктуры.

Cегодня дороги в европейской части России, где сосредоточено большинство транспортных потоков, на значительном протяжении исчерпали пропускную способность и требуют реконструкции. По состоянию на 2008 г. с превышением нормативной загрузки эксплуатируется 13 тыс. км автомобильных дорог федерального значения, особенно на подходах к крупнейшим городам, что составляет почти 27% от протяженности федеральной дорожной сети. К 2015 г. эта цифра увеличится до 19,4 тыс. км. К этому надо добавить, что, как открыто признал в своем телевизионном выступлении депутат Госдумы Максим Рохмистров, именно при дорожном строительстве идет самое большое распространение коррупции.
В то же время правительство России нельзя упрекнуть в том, что оно придает мало внимания развитию дорожного хозяйства. В апреле этого года премьер-министр Владимир Путин заявлял, что строительство дорог поможет вывести страну из кризиса. В октябре, поздравляя дорожников с их профессиональным праздником, он повторил: «Развитие отечественной транспортной системы имеет важнейшее значение для экономики». В качестве примера глава правительства привел американского президента Франклина Рузвельта, который справился с Великой депрессией во многом благодаря новым дорогам.

Концептуальные основы дорожной политики России заложены в Транспортную стратегию страны на период до 2030 г., утвержденную правительством в прошлом году. В ней ставится амбициозная задача — достичь к концу периода уровня развития транспортной системы без инфраструктурных ограничений.
Для решения этой задачи предполагается использовать три главных источника финансирования: бюджетные ассигнования, частные инвестиции, приходящие в дорожную отрасль на основе законодательства о концессиях и платных дорогах, а также заемные средства, привлекаемые через выпуск так называемых инфраструктурных облигаций.
Разумеется, пока главным источником финансирования остается федеральный бюджет. В 2003—2007 гг. на ремонт и строительство дорог потрачено 592 млрд руб., в 2008-м — 63,4 млрд руб. (построено 2300 км). В 2009 г. федеральные бюджетные ассигнования в дорожную отрасль составят 333 млрд руб., из которых 80 млрд руб. будет потрачено на ремонт уже существующей дорожной сети, а 96 млрд направлены субъектам РФ в форме субсидий. До конца года в России будет построено и сдано в эксплуатацию около 1000 км дорог. К сожалению, в 2010 г. на дорожное строительство будет выделено средств меньше, чем хотелось бы. «В новом бюджете расходы на дороги попали под секвестр одними из первых, хотя до кризиса планировалось увеличить их почти в три раза», — заявил председатель комитета Госдумы по строительству и земельным отношениям Мартин Шаккум. Впрочем, по сравнению с нынешним годом снижение не очень большое. По прогнозам, общий объем ассигнований на 2010 г. составит около 270 млрд руб., из которых 77 млрд руб. будет выделено в качестве субсидий регионам (в т.ч. 37 млрд руб. — по линии «Росавтодора»). При этом, если верить заявлениям чиновников, километраж строящихся дорог в 2010 г. не снизится, и, как и в нынешнем году, составит более 1000 км. Четверть миллиарда рублей в будущем году будет выделена на НИОКР — прежде всего на исследования в сфере новейших дорожных материалов. 23% ассигнований в 2009—2010 гг. будут направлены на два приоритетных проекта — подготовку к Олимпиаде и к саммиту АТЭС во Владивостоке. «Отрасли в будущем году придется нелегко, — комментирует снижение ассигнований заместитель руководителя Федерального дорожного агентства Иннокентий Алафинов. — Что касается федеральных дорожных структур, то им удастся сохранить потенциал и кадры, но серьезные проблемы из-за недофинансирования могут возникнуть у региональных дорожников. И здесь очень многое будет зависеть от политики региональных властей, от их понимания ситуации. Если финансировать дороги по остаточному принципу, то вполне вероятно, что такие регионы ждут серьезные инфраструктурные и экономические проблемы».
Всего, согласно существующим сегодня планам, на строительство дорог в России до 2015 г. будет потрачено 4,3 трлн руб. На эти средства построят 20 тыс. км дорог. Таким образом, 1 км новой дороги обойдется в 215 млн руб. По оценкам экспертов, 1 км новой четырехполосной автострады в РФ обходится в среднем в $12,9 млн, в КНР — в $2,9 млн, в Бразилии — в $3,6 млн. Министр транспорта Игорь Левитин объясняет высокую цену строительства дорог в России тем, что 30-40% стоимости уходит только на перенос коммуникаций и выкуп земли.
Важнейшим инструментом реализации государственной политики в сфере дорожного строительства является государственная компания «Росавтодор». Правда, в настоящее время президентом РФ принято решение о ликвидации государственных корпораций — однако применительно к «Росавтодору» это, по-видимому, должно означать не ликвидацию самой структуры, а только смену юридического статуса. Можно с уверенностью предсказать, что и в будущем году автодорожная госкорпорация сохранится в форме государственного акционерного общества.
«Корпорация создаст все условия, когда инвестор может прийти, как мы любим говорить: в «одно окно», договориться с одной организацией, получить все согласования, представить свой бизнес-план, технико-экономическое обоснование, финансовую модель развития своего проекта, подписаться и идти работать. Вот это, мне кажется, главное, для чего создается и в чем будут реализованы полномочия «Росавтодора», — поясняет задачи корпорации председатель комитета Госдумы по транспорту Сергей Шишкарев.
Госкомпании будет передано в доверительное управление 18,3 тыс. км автодорог федерального значения, в т.ч. 6,1 тыс. км — для создания сети автомагистралей и скоростных дорог и 12,2 тыс. км — для приведения в нормативное состояние дорог, работающих в режиме перегрузки. Создание «Росавтодора» имело огромное значение для запуска механизма привлечения в дорожное хозяйство заемных средств. Именно эта госкомпания должна стать эмитентом инфраструктурных облигаций — ценных бумаг нового типа.

Всего до 2015 г. «Росавтодор» должен привлечь на реализацию своих дорожных проектов 1 трлн руб. До 100 млрд руб. из этой суммы будет составлять бюджетное финансирование, а какую-то часть удастся получить благодаря сбору платы за проезд по платным дорогам и сдаче в аренду придорожных участков. Остальное придется взять взаймы.
Первый опыт выпуска инфраструктурных облигаций будет связан с реализацией концессионных соглашений по строительству участка автодороги «Москва — Санкт-Петербург» и обхода г. Одинцово (Московская обл.). Доля государства в финансировании этих проектов составляет 39,5 млрд руб. Около 30 млрд руб. средств Пенсионного фонда зарезервировано под выкуп инфраструктурных облигаций. «Пенсионные накопления — квазигосударственные средства, поэтому подобное инвестирование вполне логично, — считает директор по развитию Swiss Realty Group Илья Шершнев. — Основная проблема только в том, что распределение подобных бюджетов осуществляется крайне неэффективно, что снижает и без того невысокую доходность инвестиционных проектов». Теоретически инфраструктурное строительство вполне может быть доходным, но в России такого опыта пока нет.
Но в целом использование пенсионных накоплений для выкупа «дорожных» облигаций больших протестов в экспертном сообществе не выявляет.
Наибольшие разногласия в сфере дорожного строительства в настоящее время вызывает вопрос о платных автодорогах. Согласно существующим планам правительства каждый 8-й километр федеральных трасс в России может стать платным, а такса в соответствии с различными заявлениями чиновников составит 1-1,5 руб. за километр. В результате, по расчетам Минтранса, за 30 лет «Росавтодор» соберет в виде платы за проезд свыше 12 трлн руб.
Спусковым крючком для самых острых публичных дискуссий стал законопроект, разработанный Министерством экономического развития, разрешающий строительство платной автодороги даже при отсутствии бесплатной трассы-дублера. Более того, министерство предлагало реконструировать действующие дороги и также сделать их платными. Таким образом, государство сумеет привлечь дополнительные инвестиции. Кстати, такая модель развития автодора работает в Китае. «Думаю, что социального взрыва не произойдет, если цена проезда по этой дороге будет небольшой», — заявил, обосновывая свои предложения, заместитель министра экономического развития Андрей Клепач.
Очевидно, что введение платы за проезд для непривычного к этому населения обернется шоком, а для бизнеса — незапланированным ростом издержек. По этой причине большое число экспертов и политиков выступило с критикой надвигающегося на нас режима «монетизации» дорожного хозяйства.
Так, депутат Госдумы от фракции «Единая Россия» Сергей Неверов заявил, что платные дороги имеют право на существование только в форме скоростных автотрасс. «Платные дороги — это когда существуют высокоскоростные магистральные участки, которые позволяют проехать тот или иной населенный пункт, не совершив каких-то аварий, каких-то других вещей, — сказал депутат. — Остальные дороги должны обладать теми же покрытиями, теми же вещами, но на них большее количество перекрестков, большее количество светофоров. Это дорога, по которой едут со скоростью 60 км в час, а на скоростной можно и со скоростью 130. Вот за что человек должен платить».
По мнению Максима Тищенко, директора департамента оценки АКГ «Развитие бизнес-систем», хотя планируемая плата за проезд рубль за километр «сумма не очень большая, но стоимость проезда на расстояния до 1000 км будет сопоставима со стоимостью железнодорожного билета, а на большие расстояния даже превышать проезд на железнодорожном транспорте. Наиболее приемлемым вариантом могла бы быть дифференцируемая сумма, когда за небольшой участок пути плата составляла бы 0,5 руб./км, а за большой, например, 0,1-0,2 руб./км».
Председатель комитета Госдумы по транспорту Сергей Шишкарев в своем публичном выступлении подчеркнул, что пока ни одной платной дороги в стране не построено. «Опыта нет. Реальных инвесторов пока тоже нет. Окупаемость непонятна. Если предлагается сделать цену проезда по дорогам небольшой, тогда возникает вопрос: хватит ли этих денег на строительство дороги?» — размышляет депутат. И подчеркивает, что на небольшие средства дорогу не построишь: «А идеи государственно-частного партнерства, концессий и передового опыта в строительстве дорог такими действиями будут вообще дискредитированы среди населения и автомобилистов».
Тем не менее государству в ближайшие годы откуда-то придется изыскивать несколько триллионов рублей (то есть более $100 млрд) на строительство новых автобанов. Для изыскания таких огромных сумм нужны нестандартные решения, и здесь без того или другого механизма внедрения «платности» в дорожное хозяйство не обойтись. Формирование сети платных автомагистралей и скоростных дорог, на которых концентрируются самые мощные транспортные потоки в Российской Федерации и осуществляются наибольшие объемы перевозок грузов и пассажиров, планируется завершить к 2020 г. Одновременно предполагается продолжать работы по реконструкции существующих федеральных дорог, работающих в режиме перегрузки: в последующем они также будут переводиться в режим эксплуатации на платной основе. После 2020 г. предполагается переключить на выполнение этой задачи высвобождающиеся финансовые ресурсы и доходы от эксплуатации платных дорог. Завершить их приведение в нормативное состояние с организацией платного проезда планируется к 2030 г. К этому времени все 20,6 тыс. км автодорог, находящихся в доверительном управлении госкомпании, должны эксплуатироваться на платной основе. Прогнозируется, что общие расходы на строительство, реконструкцию, ремонт и содержание дорог, переданных в доверительное управление госкомпании, составят 10,4 трлн руб.
Однако очевидно, что «монетизировать» дороги властям придется крайне осторожно — учитывая, какие демонстрации протеста недавно вызвало повышение транспортного налога. Тем более что оплатить все дорожное строительство автомобилисты явно не смогут. По данным аналитического агентства «Автостат», всего в России более 40 млн автотранспортных средств. Если государство решит переложить ремонт дорог на автолюбителей, то с каждого автомобиля в год надо собирать по 20 тыс. руб.
Зато массовое строительство дорог может стать локомотивом для всей экономики. «Строительство дорог, по сути, должно обеспечить работой огромное количество людей и потянуть за собой экономику регионов», — уверен управляющий директор AG Capital Александр Агибалов.
«Начиная со времен Великой депрессии в США стимулирование экономики посредством активного дорожного строительства в мире признано одним из эффективнейших антикризисных инструментов госрегулирования, — соглашается заместитель руководителя Федерального дорожного агентства Иннокентий Алафинов. — Не является сей факт исключением и для нашей страны. Зависимость здесь прямая — чем больше объем ее финансирования, тем больше уровень занятости населения. Так, исследования показали, что строительство и реконструкция автодорог в расчете на 1 млрд руб. стоимости работ требует в среднем 425-500 человек. Одновременно в смежных и обеспечивающих отраслях число занятых оказывается в 5 раз больше. То есть создание одного рабочего места в дорожном хозяйстве обеспечивает 5 рабочих мест в других отраслях экономики».

Текст: Иван Николаев